Статьи
Вокруг создания системы антикоррупционных судов разгорелись еще более горячие баталии. Это связано с тем, что таинственный занавес вокруг законопроекта наконец-то приоткрылся. 1 февраля в Верховной Раде зарегистрирован законопроект №6011 «Об антикоррупционных судах». В пояснительной записке к нему указано, что его реализация позволит получить следующий транш кредита Международного валютного фонда, а также создаст условия для возвращения в Государственный бюджет Украины активов, полученных коррупционным путем.
Пролили свет
Идея создания антикоррупционного суда провозглашена Законом «О судоустройстве и статусе судей», вступившим в силу 30 сентября 2016 г. Только вот в этом законе отсутствуют четкие механизмы формирования состава нового суда, перечень его полномочий и пр. По идее, все эти нюансы должен подробно разъяснить специальный закон. Но достаточно долго соответствующий законопроект не регистрировался в Верховной Раде, хотя политики и другие должностные лица публично заявляли, что в скором времени он будет обнародован (подробнее читайте в статье «Суд с иностранным элементом» в №25 (343) за 4 июля 2016 г.).Со стороны это больше походило на пиар-ход указанных лиц.
Первым, кто публично заявил о том, что в Верховной Раде зарегистрирован законопроект, был председатель Комитета ВР по вопросам предотвращения и противодействия коррупции Егор Соболев. Об этом он написал на своей странице в Facebook 1 февраля. На тот момент текст законопроекта еще не был обнародован, поэтому о том, что будет представлять собой антикоррупционный суд, можно было узнать только со слов народного депутата. «Предлагается создать Высший антикоррупционный суд, которому будут подследственны все дела НАБУ и антикоррупционной прокуратуры. 70 судей этого суда должны давать разрешения на прослушивание, арест и отстранение от работы топ-клептократов, а также выносить им приговоры. Еще из 30 судей предлагается создать специальную палату в Верховном Суде как апелляционную инстанцию. Всем антикоррупционным судьям должна быть установлена высокая зарплата и предоставлена круглосуточная охрана.
Самое важное: для подбора судей, кроме Общественного совета добропорядочности, мы предлагаем привлечь представителей США, стран ЕС, Великобритании, чтобы на должности судей удалось подобрать максимально профессиональных и принципиальных людей, в т. ч. из числа адвокатов, правозащитников и ученых», — написал народный избранник.
Собственно, он вместе с коллегами по цеху Оксаной Сыроид, Иваном Крулько, Мустафой-Маси Найемом, Сергеем Лещенко и Светланой Залищук и выступили авторами указанного документа.
Законодательная инициатива под вопросом
Сразу после заявления Е. Соболева правозащитники поставили процедуру подачи указанного законопроекта под сомнение. Ведь согласно ст. 125 Конституции Украины, «суд образуется, реорганизуется и ликвидируется законом, проект которого вносит в Верховную Раду Украины Президент Украины после консультаций с Высшим советом правосудия». Кроме того, ст. 19 Закона «О судоустройстве и статусе судей» четко установлено, что исключительно Президент Украины уполномочен вносить в ВР проекты законов относительно создания какого-либо суда, в т. ч. и Высшего антикоррупционного. В данном же случае проект подавался народными избранниками и, видимо, без каких-либо консультаций с ВСП.
На этот момент сразу же обратили внимание как правозащитники, так и судьи. К примеру, судья Соломенского районного суда Киева Виктория Кицюк по данному поводу отметила: «2 июня 2016 г. принят Закон «О судоустройстве и статусе судей», который, среди прочего, предусматривает создание высших специализированных судов, одним из которых должен стать Высший антикоррупционный суд. При этом ст. 19 данного закона четко установлено, что исключительно Президент Украины полномочен вносить в парламент проекты законов относительно создания какого-либо суда, в т. ч. Высшего антикоррупционного. В то же время, 1 февраля 2017 г. не Президент выступил с такой инициативой, а группа народных депутатов подала в парламент законопроект «Об антикоррупционных судах». Мое личное мнение заключается, прежде всего, в том, что нарушение процедуры на начальном этапе жизни того или иного закона не может быть оправдано общественной необходимостью, а тем более преследовать цель «получения последующего транша займа Международного валютного фонда», как указано в п.12 пояснительной записки к данному законопроекту».
Апелляционная палата в составе суда
Проанализировав положения законопроекта, представители правового сообщества пришли к выводу, что документ содержит целый ряд норм, которые не соответствуют ни Конституции, ни Закону «О судоустройстве и статусе судей».
Конституция относит к основным принципам судопроизводства (п. 8 ч. 2 ст. 129) обеспечение права на апелляционный пересмотр дела и в определенных законом случаях — на кассационное обжалование судебного решения. Одним из нюансов проекта, который подвергся критике, стала норма о том, что пересмотр дел в апелляционном порядке осуществляется судьями одного и того же суда. Представители правового сообщества отмечают, что создание в рамках Высшего антикоррупционного суда апелляционной палаты недопустимо, поскольку такая структура суда, которая предусматривает рассмотрение дела в рамках единой структуры, вызывает определенные сомнения в ее независимости и справедливости.
К примеру, судья Ленинского районного суда Днепропетровска Максим Таус по данному поводу отметил: «Проект закона предлагает выстроить систему, при которой рассмотрение дел первой инстанцией и дальнейший их пересмотр в апелляционном порядке осуществляется судьями одного и того же суда, что не соответствует принципу инстанционности в системе судоустройства. Кроме того, такая модель не может обеспечить реальную независимость судей апелляционной палаты от других судей, поскольку ее количественный и персональный состав будет определять собрание судей того же суда.
Также проектом закона предлагается создать Антикоррупционную палату в составе Кассационного уголовного суда Верховного Суда с полной административной автономией, в условиях которой административные полномочия председателя Верховного Суда не будут распространяться на судей и работников аппарата Антикоррупционной палаты. При этом предполагается, что судьи Антикоррупционной палаты не смогут входить в состав Пленума Верховного Суда и избираться в Большую палату, что противоречит ст. 46 Закона «О судоустройстве и статусе судей», согласно которого в состав Пленума входят все судьи ВС.
Вместе с тем, проект относит вопросы обобщения судебной практики по рассмотрению дел антикоррупционными судами исключительно к функциям Высшего антикоррупционного суда и Антикоррупционной палаты, практически лишая Верховный Суд возможности создавать такую практику, а другие суды — влиять на понимание тех или иных предписаний закона. Такое положение вещей может привести к определенным злоупотреблениям, что, в конце концов, приведет к тому, что практика применения уголовного процессуального закона антикоррупционными судами может существенно отличаться от общей практики рассмотрения уголовных производств общими судами».
Особенности отбора
Критике были подданы и особенности проведения отбора и назначения на должности судей в антикоррупционный суд. Согласно ч. 2 ст. 14 проекта закона, для обеспечения проведения конкурса на занятие вакантных должностей судей антикоррупционных судов и установления его результатов создается конкурсная комиссия. Ст. 15 указанного документа описывает порядок формирования этой комиссии: «В состав конкурсной комиссии входят:
1) 3 человека, которых назначает Президент Украины;
2) 3 человека, которых избирает Верховная Рада Украины;
3) 3 человека, которых назначает министр юстиции Украины».
Упомянутый выше судья М. Таус по данному поводу отметил: «Проектом предусматривается создание конкурсной комиссии, которая фактически будет единственным органом, уполномоченным проводить конкурс на замещение вакантных должностей как в Высшем антикоррупционном суде, так и в Антикоррупционной палате. При этом функции ВККС и ВСП в этом процессе сводятся к лишь формальным, поскольку предлагается лишить ВККС возможности отказать в утверждении результатов конкурса, который проведен конкурсной комиссией, и предоставлении кандидатам рекомендаций на назначение, а также лишить ВСП возможности отказать кандидату во внесении представления Президенту Украины о назначении судьи на должность и в удовлетворении рекомендации Высшей квалификационной комиссии судей Украины о переводе судьи.
Таким образом, фактически вопрос назначения судей в антикоррупционные суды будет решаться не ВККС и ВСП, а специальной конкурсной комиссией, что полностью не соответствует ни положениям Конституции Украины, ни рекомендациям ведущих европейских институций. Здесь следует обратить внимание, что судейское сообщество вовсе не представлено среди субъектов назначения членов конкурсной комиссии, что несет определенный риск для независимости «антикоррупционной» ветви (подветви) судебной власти.
Кроме того, не совсем корректным является наделение министра юстиции персональными полномочиями на назначение членов конкурсной комиссии наравне с Президентом и Верховной Радой, поскольку министр юстиции сам по себе не олицетворяет определенную ветвь власти, и предоставление ему таких персональных полномочий может нарушить баланс рычагов и противодействий в системе государственной власти. Т. е. предложенная модель отбора и назначения судей в антикоррупционные суды перечеркивает все достигнутые конституционной реформой результаты, которые заключались, главным образом, в искоренении политической составляющей в вопросе формирования судейского корпуса».
Судья Николаевского окружного административного суда Анна Лебедева также прокомментировала данный момент: «Ст. 14 проекта закона «Об антикоррупционных судах» предусматривает, что для обеспечения проведения конкурса на занятие вакантных должностей судей антикоррупционных судов и установления его результатов создается конкурсная комиссия. Т. е., согласно этому проекту, кроме существующих органов, а именно Высшей квалификационной комиссии судей и Высшего совета правосудия, на которые возложены полномочия по формированию судейского корпуса, предусмотрено создание нового органа, который будет обеспечивать проведение конкурса на занятие вакантных должностей судей антикоррупционных судов и установление его результатов.
Так, проектом предусмотрено, что конкурсная комиссия по результатам квалификационного оценивания будет принимать решение о подтверждении способности кандидата на должность судьи антикоррупционного суда осуществлять правосудие в антикоррупционном суде и формирует рейтинг кандидатов. Также конкурсная комиссия будет принимать решение об установлении результатов конкурса, которым будет утверждать список кандидатов на должности судей антикоррупционного суда для назначения в соответствующий суд.
Конкурсная комиссия будет устанавливать и результаты экзамена, а после этого будет принимать решение о допуске кандидата на должность судьи антикоррупционного суда к следующему этапу квалификационного оценивания. Она же будет проводить и собеседование с кандидатами на должность судьи антикоррупционного суда, допущенными к этому этапу оценивания.
Очень интересно то, что ВККС не может отказать в утверждении результатов конкурса, установленных конкурсной комиссией. А Высший совет правосудия не может отказать во внесении Президенту Украины представления о назначении судьи на должность, а также в одобрении рекомендации Высшей квалификационной комиссии судей Украины о переводе судьи. Т. е. несмотря на положения Конституции Украины, Закона «О Высшем совете правосудия», этим законопроектом Высший совет правосудия лишается права отказать в принятии рекомендации ВККС о переводе судьи и во внесении Президенту Украины представления о назначении судьи на должность.
Таким образом, конкурсная комиссия самостоятельно определяет, какой судья может быть назначен на должность судьи антикоррупционного суда, ее решения являются окончательными для других контролирующих органов судебной ветви власти».
«Сверхсправедливые» зарплаты
В проекте закона есть еще одна норма, которая, по мнению многих экспертов, в т. ч. судей, оказалась не совсем справедливой. Она касается оплаты труда.
Так, в законопроекте прописана норма о том, что размер должностного оклада судьи антикоррупционного суда составляет:
1) 75 минимальных заработных плат — судьи Высшего антикоррупционного суда;
2) 94 минимальные заработные платы — судьи антикоррупционной палаты (в ч. 2 ст. 36 законопроекта).
Таким образом, по мнению авторов проекта, судья Высшего антикоррупционного суда должен получать на руки 240 тыс. грн, а судья Антикоррупционной палаты — 300,8 тыс. грн. Напомним, что согласно новому Закону «О судоустройстве и статусе судей», судейское вознаграждение стало рассчитываться в прожиточных минимумах (в 2017 г. — 1544 грн), а не в минимальных заработных платах. А согласно переходным положениям нового Закона «О судоустройстве и статусе судей», с 1 января 2017 г. оно составляет:
а) для судьи местного суда — 15 прожиточных минимумов для трудоспособных лиц, размер которого установлен на 1 января календарного года;
б) для судьи апелляционного суда и высшего специализированного суда — 25 прожиточных минимумов для трудоспособных лиц, размер которого установлен на 1 января календарного года;
в) для судьи Верховного Суда — 75 прожиточных минимумов для трудоспособных лиц, размер которого установлен на 1 января календарного года.
Таким образом, в случае принятия данного законопроекта разница между заработной платой судьи антикоррупционной палаты и судьи местного суда составит 277,64 тыс. грн.
Судья М. Таусотметил по данному поводу следующее: «Действительно, оплата труда судьи должна быть достаточно высокой, чтобы обеспечить надлежащий уровень его жизни и предотвратить возникновение у него соблазнов получать незаконные доходы. Но это правило должно касаться не только антикоррупционных, но и всех судей без исключения. А проект в этой части содержит дискриминационные нормы, поскольку устанавливает судьям Высшего антикоррупционного суда (но все же суда первой инстанции) должностной оклад на уровне судьи Верховного Суда, а судьям антикоррупционной палаты, которые, по сути, являются судьями Верховного Суда, должностной оклад значительно больший, чем это предусмотрено для судьи Верховного Суда, что противоречит ст. 135 Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», согласно которой судейское вознаграждение регулируется только этим Законом и не может определяться другими нормативно-правовыми актами».
Дисциплинарная ответственность? Не слышали
Многие эксперты утверждают, что законопроектом выписаны нормы, которые фактически исключают возможность привлечь судью антикоррупционного суда к дисциплинарной ответственности. В частности, в проекте обозначено, что дисциплинарная палата Высшего совета правосудия открывает дисциплинарное дело в отношении судьи антикоррупционного суда только после получения согласия собрания судей Высшего антикоррупционного суда или антикоррупционной палаты соответственно. Такая особенность открытия дисциплинарного производства выглядит скорее «утопичной реальностью» и, как обозначают правозащитники, «будет способствовать согласию и миру в отношениях судей антикоррупционных судов».
По этому поводу М. Таус отметил: «Вызывают беспокойство нормы, которые фактически сделают невозможным привлечение судей антикоррупционных судов к дисциплинарной ответственности. Так, проектом предусмотрено, что дисциплинарное производство в отношении судьи антикоррупционного суда может быть открыто только при условии предоставления на это согласия собранием судей соответствующего суда. Т. е. на собрание судей возлагается несвойственная ему функция решать вопрос о наличии или отсутствии оснований для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности.
При такой модели привлечь судью антикоррупционного суда к дисциплинарной ответственности практически невозможно. Вместе с тем, для собрания судей создается дополнительный рычаг воздействия на судью, поскольку именно от собрания зависит, будет ли судья привлечен к ответственности. Следовательно, при такой модели построения антикоррупционных судов имеет место большой риск, что они будут представлять собой совершенно обособленную и полностью закрытую структуру, которая будет осуществлять функции исключительно для оправдания собственного существования».
Под прессом критики и другие положения
Еще ряд положений законопроекта представители правового сообщества поддали сокрушительной критике. К примеру, относительно особой системы антикоррупционных судов. Согласно нормам проекта, ее должны составлять:
1) Высший антикоррупционный суд;
2) антикоррупционная палата Кассационного уголовного суда Верховного Суда Украины.
Антикоррупционная палата создается для пересмотра приговоров и постановлений Высшего антикоррупционного суда, которыми было закончено рассмотрение дела по существу. Специфика этой палаты заключается в том, что она имеет полную административную автономию в пределах Верховного Суда и Кассационного уголовного суда. На ее судей не распространяются приказы и распоряжения глав Верховного Суда и Кассационного уголовного суда, они не могут быть избраны в состав палаты Верховного Суда, входить в Пленум Верховного Суда и собрание судей Кассационного уголовного суда Верховного Суда, быть избраны делегатами на съезд судей Украины, а также занимать любые административные должности в Верховном Суде.
Получается, что антикоррупционная палата хоть и создана в рамках Верховного Суда, но полностью независима от него. Правоведы задаются вопросом: кто же тогда должен контролировать деятельность этой палаты? Кроме того, на судей и работников аппарата антикоррупционной палаты Верховного Суда не распространяются административные полномочия председателя Верховного Суда. Значит, антикоррупционная палата — фактически отдельный кассационный суд, но в составе ВС?
Ставят под сомнение представители юридического сообщества и нормы о том, что судьи антикоррупционной палаты не входят в Пленум Верховного Суда и собрание судей Кассационного уголовного суда Верховного Суда. Получается, что их вообще нельзя позиционировать как судей Верховного Суда. Ведь ст. 46 Закона «О судоустройстве и статусе судей» предусматривает, что в состав Пленума входят все судьи Верховного Суда.
Признаки дискриминации имеет также положение о том, что судьи антикоррупционной палаты не могут быть избраны делегатами на съезд судей Украины. Подвергнута критике и норма о том, что судья Высшего антикоррупционного суда, судья антикоррупционной палаты не может быть переведен на должность в другой суд в порядке привлечения к дисциплинарной ответственности или командировки.
С другой стороны, общие собрания судей Высшего антикоррупционного суда и антикоррупционной палаты проводятся для обсуждения совместной практики рассмотрения определенных категорий дел и других вопросов, определенных такими собраниями. Это значит, что антикоррупционную практику будут формировать только данные судьи.
На самом деле критических замечаний к законопроекту очень много. Со стороны похоже, что он был обнародован специально для того, чтобы правовое сообщество проанализировало его положения и дало свои критические замечания, которые потом будут использованы разработчиками в своих целях.
Комментарии
Максим Таус, судья Ленинского районного суда Днепропетровска
– Необходимость принятия отдельного специального закона для регулирования деятельности Высшего антикоррупционного суда прямо предусмотрена действующим Законом Украины «О судоустройстве и статусе судей», согласно которому проведение конкурса на должности судей в этом суде должно быть объявлено в течение 12 месяцев со дня вступления в силу Закона, т. е. до конца сентября текущего года. Вместе с тем, предложенный проект содержит целый ряд норм, которые не соответствуют ни Конституции Украины, ни Закону «О судоустройстве и статусе судей».
К примеру, проект определяет особый порядок назначения судей в антикоррупционную палату, который отличается от общего порядка назначения на должности судей Верховного Суда. Фактически предложенная модель создает второй Верховный Суд антикоррупционной специализации, чем сводит на нет конституционный статус Верховного Суда как высшего суда в системе судоустройства. Кроме того, заключительные и переходные положения законопроекта содержат нормы, которые обязывают создать Высший антикоррупционный суд и антикоррупционную палату в течение 6 месяцев после вступления закона в силу.
В свою очередь, в соответствии со ст. 125 Конституции Украины, законодательная инициатива по созданию, ликвидации и реорганизации судов принадлежит исключительно Президенту. Проект закона о создании суда должен быть представлен именно им после консультаций с Высшим советом правосудия. Таким образом, наличие в заключительных и переходных положениях норм, образующих суд, является нарушением процедуры внесения проекта такого закона.
В результате предложенных законопроектом норм мы видим отдельную обособленную структуру в виде суда, который формируется исключительно политическими силами по квотному принципу, и должностные лица его будут иметь многочисленные дискриминационные привилегии перед обычными служителями Фемиды.
Подытоживая, хочется отметить, что антикоррупционные суды должны быть независимыми судами, а не карательными органами для реализации политических задач.
Виктория Кицюк,судья Соломенского районного суда Киева
– 02.06.2016 принят Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей», который, среди прочего, предусматривает создание высших специализированных судов, одним из которых должен стать Высший антикоррупционный суд. Не вдаваясь в анализ законопроекта, но осознавая, что создание такого суда — лишь вопрос времени, хочу заметить, что на сегодняшний день, к сожалению, создание любого суда не решит вопрос доступа граждан к правосудию и рассмотрения дел в те сроки, которые прямо предусмотрены законодательством, из-за проблемы наличия «бесправных судей», т. е. тех, чьи полномочия уже прекращены, и чрезмерной нагрузки из-за этого на иных судей того же суда.
Например, ходатайства детективов Национального антикоррупционного бюро Украины по территориальности подаются в Соломенский районный суд Киева, в котором 10 следственных судей, которые одновременно осуществляют рассмотрение и гражданских дел, и дел в порядке КАСУ. При этом рассмотрение таких ходатайств по процессуальному закону имеет приоритетное значение по времени. Наличие такого органа на территории района значительно увеличивает нагрузку на судей при том, что на сегодняшний день 6 других судей этого же суда имеют рекомендации ВККС относительно избрания на свои должности, их документы уже находятся в ВСП, они ожидают лишь вызова и готовы уже сегодня приступить к выполнению своих профессиональных обязанностей. Последнее слово — за ВСП и Президентом Украины.
Еще 4 судей суда также уже без полномочий. Они еще не прошли квалификационное оценивание и также с нетерпением ожидают соответствующего решения ВККС, готовы пройти последующие процедуры, предусмотренные соответствующим законом, и также приступить к осуществлению правосудия.
Кроме того, обращаю внимание общественности, что основанием для вынесения судом обвинительного приговора лицу, которое на стадии досудебного расследования подозревалось в совершении того или иного коррупционного уголовного правонарушения, является не создание нового суда с новыми судьями (при условии, конечно, что кандидаты на должности не будут из иной галактики, поскольку непонятно, почему такой суд и судьи будут «новыми»), а повышение качества досудебного расследования, соблюдение прав и свобод граждан, дабы в дальнейшем доказательства стороны обвинения из-за, например, такого несоблюдения не были признаны недопустимыми, а также совершение тех или иных процессуальных действий органами досудебного расследования в строгом соответствии с нормами Конституции, УПК, законов «О судоустройстве и статусе судей», «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» и т. п.
Богдан Санин, судья Окружного административного суда Киева
– Сложно комментировать законопроект, где не выдерживает критики почти каждая статья. За эти годы у меня уже складываться устойчивое впечатление, что грантополучатели, которые пишут такого рода проекты, специально выбрасывают сырой и абсолютно нежизнеспособный документ. Делается это с одной целью — чтобы люди, у которых есть знания, дали свои критические замечания. А грантовики, публично заявляя о прогрессивности такого проекта, в конечном итоге потом просто возьмут все интеллектуальные наработки и замечания, исправят проект и скажут, что это было «компромиссное решение».
Николай Хавронюк, д. ю. н., председатель НКС при Верховном Суде Украины в 2011–2014 гг.
– Считаю, что подсудность для этих судов надо сузить. Было бы целесообразно прописать норму, что антикоррупционному суду подсудны дела о преступлениях, которые согласно закону подследственны Национальному антикоррупционному бюро Украины и предусмотрены ч. 5 ст. 191, ч. 3 ст. 206-2, ч. 3 ст. 209, ч. 2 ст. 210, ч. 2 ст. 211, ст. 354 (в отношении работников юридических лиц публичного права), ч. 2 ст. 364, ст. 366-1, ч. 4 ст. 368, ч. 3 ст. 368-2, ч. 4 ст. 369, ст. 369-2, ч. 2, 3 и 4 ст. 410 Уголовного кодекса Украины.
Из подсудности антикоррупционных судов желательно исключить преступления всех должностных лиц районного звена. По крайней мере, на первом этапе (в первые годы) работы этих судов. Нельзя объять необъятное.
Размер неправомерной выгоды или иного предмета или средства совершения уголовного преступления в 1000 и более раз или размер причиненного уголовным правонарушением вреда в 10 тыс. раз превышает размер прожиточного минимума.
Апелляция в составе суда или отдельная палата как кассационная может быть, почему нет? Главное, чтобы это были разные судьи, чтобы не нарушались основные принципы судопроизводства.
Что касается других проблем, то основной среди них вижу проблему удаленности следственных судей, в т. ч. следственных судей апелляционного суда, от регионов. Поэтому считал и считаю, что надо создавать компактные антикоррупционные суды в регионах. Хотя бы в Одессе, Харькове и Львове, а также в Киеве. Тогда решилась бы и проблема инстанционности: ВАС мог бы быть апелляционным судом (с командированными в три региона следственными судьями, которые давали бы разрешения на негласные следственные действия), а ККС ВС — кассационным судом.
Анна Лебедева, судья Николаевского окружного административного суда
– Ст. 125 Конституции Украины предусматривает, что суд образуется, реорганизуется и ликвидируется законом, проект которого вносит в Верховную Раду Президент Украины после консультаций с Высшим советом правосудия. Однако недавно на рассмотрение Верховной Рады группой депутатов был внесен проект закона «Об антикоррупционных судах».
Первое, на что хочется обратить внимание, это особенности отбора и порядок назначения судей Высшего антикоррупционного суда. Несмотря на то, что согласно ст. 52 Закона «О судоустройстве и статусе судей» судьи в Украине имеют единый статус независимо от места суда в системе судоустройства или административной должности, которую судья занимает в суде, законопроектом «Об антикоррупционных судах» предусмотрена совсем другая процедура назначения судьи ВАС на должность.
Кроме того, вызывают вопросы ряд других положений проекта. К примеру, ч. 5 его ст. 3 к полномочиям Высшего антикоррупционного суда отнесен пересмотр в апелляционном порядке постановлений этого же суда. Такая структура суда, предусматривающая апелляционный пересмотр дела в рамках единой структуры, вызывает определенные сомнения относительно надлежащего обеспечения права человека на апелляционное обжалование.
Отдельного внимания заслуживает и положение о том, что дисциплинарная палата Высшего совета правосудия открывает дисциплинарное дело в отношении судьи антикоррупционного суда только после получения согласия собрания судей Высшего антикоррупционного суда или антикоррупционной палаты соответственно. Это приводит к нарушению положений ст. 52 Закона «О судоустройстве и статусе судей» относительно обеспечения единого статуса судьи и сужает полномочия Высшего совета правосудия в отношении привлечения судей к дисциплинарной ответственности.
Павел Петренко, министр юстиции Украины
– Я видел этот законопроект, который подала группа народных депутатов, и думаю, что это скорее площадка для профессиональной дискуссии. По моему мнению, такой законопроект в силу требований Конституции должен быть внесен Президентом Украины как единственным субъектом законодательной инициативы относительно создания судов. Поэтому дискуссия пока открыта.
Вопрос не в том, кто делегирует в конкурсную комиссию, а в том, чтобы репутация судьи антикоррупционного суда была безупречной, а отбор этих судей проходил без давления и манипуляций. Все судьи в судебной системе должны быть антикоррупционными в прямом и переносном смысле этого слова.
Несоответствие европейским стандартам
В распоряжение нашей газеты попал проект концепции, которую альтернативно с законопроектом, внесенным на рассмотрение парламента, разрабатывали специалисты под эгидой ОБСЕ. В этом проекте содержатся достаточно интересные мысли, в т. ч. по поводу подсудности. К примеру, там значится, что если относить все коррупционные правонарушения к подсудности Высшего антикоррупционного суда, то этот суд превратится в отдельную судебную систему, в которую будут привлечены практически все следователи, а также превентивные органы. В таком случае этот суд должен быть многочисленным, что негативно скажется на сроках его создания и формирования, обеспечении дополнительных гарантий его независимости, независимости судей этого суда и в принципе нивелирует цель концентрации усилий по созданию действенного механизма противодействия коррупции.
Как вариант, в документе предлагается позиция по отнесению к предметной подсудности Высшего антикоррупционного суда именно преступлений, подследственных Национальному антикоррупционному бюро Украины. Однако такое предложение сопровождается определенными рисками, которые прописывают эксперты: «Определение подследственности преступлений НАБУ не может считаться совершенным и соответствующим задаче этого специализированного правоохранительного органа, а именно противодействию уголовным коррупционным правонарушениям, совершенным высшими должностными лицами, уполномоченными на выполнение функций государства или местного самоуправления, и составляют угрозу национальной безопасности.
Привязка компетенции Высшего антикоррупционного суда к подследственности Национального антикоррупционного бюро Украины создает риск обвинений в попытке создания «карманного» суда для обслуживания НАБУ. Среди недостатков такой позиции и то, что одни и те же составы преступлений будут подсудны разным судам, а значит, создается риск формирования различной судебной практики».
- Информация о материале
В последнее время имя Арсена Авакова не сходит с уст собеседников ЭП в правительстве, и народных депутатов парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики.
«Арсен Аваков блокирует создание Службы финансовых расследований…».
«У Авакова нет личного конфликта с Данылюком, но они не согласовали проект закона о финполиции…», «Они не могут поделить полномочия нового ведомства…».
Это только малая часть того, что озвучивается в кулуарах.
Разговоры разгорелись еще больше с началом транспортной блокады с оккупированной территорией и неопределенным статусом налоговой милиции, и ее структурного подразделения «Фантом». Сотрудники последнего вместе с СБУ контролируют линию разграничения.
— В четверг 23 февраля парламент отказался исправить «техническую ошибку» и вернуть в законное поле налоговую милицию. В свою очередь министр финансов Александр Данылюк презентовал депутатам концепцию Службы финансовых расследований (СФР), призванную заменить налоговую милицию, но депутаты ее тоже не поддержали.
Как, по вашему, дальше будут развиваться события с реформой налоговой милиции?
— Реформаторские законы так не принимаются и так не проводятся. Процесс, который мы сейчас наблюдаем, не предполагает создание нормального органа.
В идеальной своей форме Служба финансовых расследований должна состоять из всех ведомств, которые занимаются борьбой с экономическими преступлениями против государства.
Наиболее подходящий ее прототип — модель, которая работает в США. В наших реалиях это означает, передать СФР функции управления «К» Службы безопасности Украины — это одна статья Уголовного Кодекса — 201-я «Контрабанда», бывшей налоговой милиции — 8 статей Уголовного кодекса, и департаменту защиты экономики Нацполиции — 96 видов правонарушений, предусмотренных Уголовным кодексом.
При этом департамент защиты экономики Нацполиции обеспечивает оперативное сопровождение всех расследований НАБУ, а специальные подразделения СБУ исполняют функции по выявлению и сопровождению досудебного расследования преступлений экономического характера, подследственных НПУ и ГПУ. Достаточно сложно организованная система.
Я два раза присутствовал на совещаниях рабочей группы с участием премьер-министра. Министра финансов в ходе этих совещаний презентовал свое видение по поводу создания СФР. Это не видение, это сплошной сумбур и набор фраз.
— Камень преткновения реформы — передел полномочий. Вы от каких готовы отказаться?
— Я готов от всех. Готов отказаться от департамента защиты экономики в Национальной полиции.
Но я не стану поддерживать создание «уродца», сформированного по принципу «у одних забираем, а других не трогаем».
Я поддержу создание СФР по максималистской модели — если забирать полномочия, то у всех. Но что-то мне подсказывает, что президент не примет решение забрать у Службы безопасности Украины столь мощную структуру под такую сомнительную модель, которую предлагает Минфин.
Также мне что-то подсказывает, что парламент не готов проголосовать за идеальный законопроект по созданию СФР. Провести такой проект закона через Верховную Раду – это сложнейшая процедура и работа с депутатами. Без четко проработанного документа, только личными амбициями и пожеланиями героя-реформатора тут не обойтись.
Есть еще один момент. Мы хотим жить как в Швейцарии, где налоговые органы общаются с плательщиками, обмениваясь письмами. Но у нас так не получится. У нас как в анекдоте: «Если у вас такие правила, что мы джентльмены и друг другу верим, то тут мне карта и пошла».
С нашим законодательным полем примерно так. Мы имеем очень плохую налоговую милицию, но и ангелов в лице бизнеса мы не имеем. Важно соблюсти баланс между реальностью, нашими желаниями и законодательством.
— Насколько реально соблюсти этот баланс путем создания аналитического ведомства? Или же силовые функции у СФР должны быть?
— Это еще один вопрос дискуссии, который законопроект Минфина о финансовой полиции не решает. Если отбирать все функции у всех, то Минфин получит дополнительно 80 статей КПК по подследственности.
Во время обсуждений рабочей группы я спрашиваю: «орган будет аналитический?» «Да, аналитический». «А «прослушка» будет?» Один замминистра говорит — «нет», другой — «да». «А наружное наблюдение?» «Да». «А кто его будет вести и где оно будет?» Молчат. А следствие кто будет вести? Минфин в ответ: «у нас будут детективы». «А оперативники вам не нужны?» Думают. И так можно долго продолжать…
Я понимаю, что Минфин — это не правоохранительный орган и не обязан разбираться во всех тонкостях функционала силовых структур. Но без глубокого понимания процессов нельзя инициировать создание органа, который будет этими процессами заниматься.
Мы создали уже много органов, от которых мало что поменялось. Создадим еще нежизнеспособную финполицию или гибридную СФР… Что толку?
— Представители генпрокуратуры и СБУ участвовали в совещаниях у премьера? Насколько законопроект согласован с силовым блоком?
— СБУ – да, участвовали. Представителей прокуратуры я не видел. Последнее совещание закончилось тем, что договорились договариваться.
В конце прошлой недели я услышал, что министр финансов на комитете заявил о том, что у него есть согласованный с Кабмином и силовыми ведомствами законопроект. Я на всяких случай уточнил у премьера, не приняли ли мы что-то «под столом», так как я впервые об этом слышу. Выяснилось, что он тоже ничего об этом не знает.
Подобный подход к реформе дискредитирует саму идею. Нужно сесть и написать качественный документ.
— Презентуя модель СФР на заседании парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Александр Данылюк презентовал статьи подследственности, которыми будет заниматься новое ведомство. Всего их 42. По какому принципу происходила эта выборка?
— Такой принцип называется «выковыривать изюм из булки». Эффективность этого принципа мы уже увидели на примере НАБУ, которое занимается определенными категориями преступлений. Вы сами видите насколько у них высокий уровень взаимоотношений с генпрокуратурой.
Как это видит сейчас Минфин? Например, статья 191 УК – «хищения, растрата имущества». Минфин эту статью оставил нам. Полностью? Частично? В зависимости от объёма хищения? То есть, если в сельской школе украли шифер, закупленный за деньги сельского бюджета, и как-то незаконно его реализовали, то этим должны заниматься в полиции, а новый орган считает это мелким вопросом?
Хорошо, украденным шифером будем заниматься мы, а мелкими взятками? Крупной рыбой занимается НАБУ, а коррупцией на уровне директора школы? Я не услышал конкретного ответа.
— Под чьим руководством должна находиться служба финансовых расследований?
— Есть несколько вариантов. Первый вариант — предложение министерства финансов: под министерством финансов. Второй вариант — под Министерством внутренних дел. Третий — под Кабинетом министров.
Мировой опыт на стороне МВД. В примерно 80 странах такая служба подчинена министерству внутренних дел. В США она находится в подчинении Министерства юстиции. Я считаю, что ее должен контролировать Кабинет министров через министерство внутренних дел. Точно не министерство финансов.
— Почему?
— Потому что одних аналитических функций мало. Нужен баланс между силовыми и аналитическими полномочиями. И если за этот баланс будут отвечать разные министерства, если функции и статьи подследственности будут распределены между разными ведомствами — это не сработает. Теоретически это можно допустить, но практически это нереализуемо.
— Еще ваша риторика похожа на желание получить ведомство в собственное подчинение.
— Нет, я это говорю, не потому что хочу «перетянуть одеяло» на себя. Кресло министра не постоянно: возможно, я завтра окажусь в ГФС или вообще на пенсии. Просто это правильно. Именно такая модель работает в Италии, Франции, Великобритании, Германии.
Вопрос подчиненности – это вторичный вопрос. Самое главное – это состав преступлений и функциональность. А также насколько аналитическое ведомство в состоянии бороться с преступлениями по всем этим статьям.
— Согласно представленной концепции, СФР получит полномочия по оперативному розыску. То есть это уже не аналитическое ведомство в чистом виде.
— Кто сейчас занимается борьбой с экономическими преступлениями? Национальная полиция — 3200 человек. А еще два года назад их было 8000. Налоговая милиция – 4700 человек. СБУ — около 3000 человек. То есть, сейчас эти функции выполняют около 11 тысяч человек. Авторы законопроекта говорят, что их будет 3,5 тысяч. На каждый город в стране — это 2-2,5 человека.
По моему мнению, 5 тысяч человек, работающих в департаменте защиты экономики МВД, могли бы покрывать все эти статьи. Это при том, что функции наружного наблюдения, «прослушки» и следствия будут закреплены не за ними, а за нашими специальными подразделениями.
Принцип таков: если 5 тысяч оперативников что-то нашли, то по необходимости привлекается независимое от них подразделение следователей, государственное бюро расследований, подключается процессуальный надзор прокурора.
— Наши собеседники в правительстве говорят, что последствия «технической ошибки» с налоговой милицией в условиях войны с Россией рискуют получить далеко идущие последствия и вскрыть новые риски: суды могут не принимать иски в пользу государства, ссылаясь на спорный статус налоговых милиционеров. Могут возникнуть сложности с законностью действий «Фантома» на линии разграничения.
По вашему мнению, в каком сейчас статусе налоговая милиция и ее спецподразделение «Фантом»?
— А кто это? (Улыбается). По моему мнению, они сейчас ни в каком статусе.
— Но полномочия налоговой милиции регулируется не только Налоговым кодексом – есть еще закон об оперативно-розыскной деятельности, Уголовный кодекс.
— Я считаю, что сейчас они не могут ничего. Ни одно их процессуальное действие не законно. Сотни уголовных производств против мошенников подвешены в пространстве и их нельзя легитимно довести до логического конца в судебном процессе.
— То есть, на данном этапе нужно исправить эту ошибку, внеся изменения в НК?
— Нужны компетентные действия. Такие решения как ликвидация налоговой милиции не принимаются в один момент и то по ошибке. Да, мы ликвидировали налоговую милицию, только что теперь делать с тем огромным количеством процессов в которых налоговая милиция участвует? Например, с оперативным сопровождением производств в судах?
Теперь любой грамотный адвокат может встать и сказать: ничего не знаю, этого органа нет. Или запросить от налоговой милиции новую справку, которая дискредитирует дело. Мелочей очень много.
Когда мы переходили от милиции к Национальной полиции — мы попали в эти жернова. И даже при том, что это были более регулируемые жернова — это было очень тяжко. Мы шесть месяцев только делили с прокуратурой ОРД.
- Информация о материале
На минувшей неделе Печерский райсуд г. Киева по заявлению народного депутата М.Найема обязал ГПУ расследовать нарушения, допущенные при формировании конкурсной комиссии по избранию руководства Государственного бюро расследований (ГБР).
Суть нарушения заключается в том, что в состав этой комиссии был включен представитель Верховной Рады, не имеющий юридического образования, что противоречит ч. 3 ст. 11 Закона «О Государственном бюро расследований». Как следует из обращения инициатора проверки в суд, речь идет о народном депутате В.Бухареве. При этом указывается, что со стороны должностных лиц аппарата парламента имела место подделка документов (ст. 366 УК). Следует отметить, что до этого М.Найем заявлял об отсутствии юридического образования еще у одного члена названной комиссии — советника министра внутренних дел И.Стойко. Однако в судебных документах он не фигурирует.
Безусловно, стремление обеспечить соблюдение закона при формировании комиссии по определению кандидатов на должности руководителей такого сверхважного правоохранительного органа, как ГБР, следует всячески приветствовать. И указанное судебное решение создает основу для положительных сдвигов в этом направлении. Но надо понимать, что это правонарушение можно расследовать по-разному — в зависимости от мотивации (не)заинтересованных в существовании ГБР политических субъектов и интересов других лиц, которые могут влиять на ход расследования. По-разному можно будет использовать и результаты такого расследования.
Вместе с тем в любом случае расследование ГПУ этого факта существенно не повлияет на роль конкурсной комиссии в определении руководства ГБР, поскольку она очевидно является бутафорской. На это указывают как политизированный состав комиссии — большинство в ней составляют представители БПП (президента) и «Народного фронта», так и заранее прогнозируемые результаты ее деятельности. При проведении конкурса никаких неожиданностей относительно потенциальных победителей не произошло — на финишную прямую вышли вполне ожидаемые кандидаты. Главное отличие между ними — только в степени лояльности к руководству государства. Таким образом, можно говорить о том, что конкурс является лишь прикрытием политических договоренностей. Что, собственно, подтвердил один из фаворитов этих «соревнований» — А.Матиос, который публично высказал убеждение в том, что он будет (или не будет) директором ГБР, «если две фракции найдут между собой согласие».
К тому же в вопросе правомерности назначения руководства ГБР есть более существенный (по характеру нарушения и юридическим последствиям) проблемный аспект, который почему-то упорно не замечают ни законодатели, ни политики, ни эксперты-реформаторы. Речь идет о том, что законом установлен неконституционный порядок назначения руководителя ГБР. Так, в ч. 1 ст. 11 Закона «О Государственном бюро расследований» предусмотрено, что директора ГБР назначает на должность президент по представлению премьер-министра согласно представлению конкурсной комиссии. Вместе с тем Конституция, определяющая исчерпывающий перечень полномочий президента (ст. 106), не наделяет его правом назначать директора ГБР.
А это означает, что, назначая руководителя ГБР, президент будет действовать вне рамок своих конституционных полномочий. Его указ о назначении директора ГБР будет априори неконституционным. Даже при условии, что конкурсную комиссию сформируют согласно закону, и конкурс пройдет объективно и беспристрастно. Назначение неконституционным способом директора ГБР вообще ставит под сомнение легитимность как процедуры формирования этого органа, так и результатов его деятельности, в том числе в части расследования преступлений, отнесенных к подследственности ГБР. А это преступления, содеянные высшими должностными лицами государства, судьями, работниками правоохранительных органов, в том числе НАБУ и САП.
Назначение неконституционным способом руководителя ГБР даст основания обжаловать его действия и решения. На этапе досудебного расследования дела такое обжалование может осуществляться в порядке административного и уголовного судопроизводства. В дальнейшем — после вынесения окончательного судебного решения — для такого обжалования заинтересованные лица могут использовать новообразованный институт конституционной жалобы. Таким образом, один неконституционный акт о назначении директора ГБР потащит за собой цепь негативных правовых последствий, которые существенно скажутся на деятельности этого органа.
Следует отметить, что несоответствие профильного закона Конституции было очевидным еще на этапе его принятия в парламенте. Тогда юридическое управление Верховной Рады дважды высказывало предостережение относительно того, что проектом закона предполагается наделить президента и парламент неконституционными полномочиями. Правда, парламентские юристы обращали внимание на несоответствие полномочий президента и парламента лишь в части делегирования ими своих представителей в конкурсную комиссию. Более существенного несоответствия Конституции, присущего порядку назначения директора ГБР, парламентские юристы почему-то не заметили. Хотя, скорее всего, заметили (потому что это просто невозможно не заметить), но увиденное не нашло своего отображения в юридическом выводе. Так в нашей Верховной Раде бывает, особенно когда речь идет о продвижении важного закона, касающегося перераспределения властных полномочий или наделения новыми.
Таким образом, если даже удастся добиться исключения из конкурсной комиссии представителя парламента, не имеющего юридического образования, и включить в нее представителя, у которого такое образование есть, это никоим образом не решит проблему обеспечения назначения директора ГБР согласно Конституции. А значит, новообразованное ГБР начнет свою деятельность на нелегитимной основе, что для органа правопорядка недопустимо в принципе.
Выход из ситуации
Правовых выходов из этой ситуации может быть три.
Первый: изменить Конституцию, дополнив ее положения новым полномочием президента относительно назначения директора ГБР. Однако сегодня сделать это нереально, принимая во внимание два обстоятельства: 1) необходимость соблюсти довольно продолжительную процедуру внесения изменений в Основной Закон; 2) сомнительную перспективу набрать 300 голосов в парламенте в поддержку такой конституционной новеллы.
Второй: изменить Закон «О Государственном бюро расследований» в части определения порядка назначения директора ГБР. Из этого порядка однозначно следует исключить президента. Верховная Рада также не может быть субъектом такого назначения, поскольку ее полномочия (как и президента) исчерпывающе определены Конституцией. Поэтому такое назначение мог бы делать Кабмин, которому Конституция это позволяет.
Реализация указанного варианта требует внесения соответствующего законопроекта в парламент и его принятия. Реально это можно сделать за одну пленарную неделю — безусловно, при желании и понимании того, что это нужно сделать.
Кроме депутатов, такой законопроект (к тому же как неотложный) мог бы инициировать президент. Ведь он является гарантом соблюдения Конституции (ст. 102). А не замечать очевидного нарушения Основного Закона в нынешнем порядке назначения директора ГБР он просто не может. В любом случае этого не могут не замечать его юридические советники и Министерство юстиции, которое почему-то никоим образом не реагирует на эту ситуацию. Хотя именно это министерство должно было бы инициировать через Кабмин соответствующий законопроект, а еще раньше — на этапе подписания президентом закона о ГБР — высказать предостережение о его неконституционности.
Вообще следует признать очевидный факт: в последнее время в нашем государстве возникла огромная проблема — соответствие законов предписаниям Конституции. И эта проблема постоянно усугубляется. Парламент все чаще игнорирует то, что законы, им принятые, должны отвечать Конституции как наивысшему правовому акту государства. Президент подписывает такие законы, не замечая того, что они очевидно противоречат главному закону страны — особенно тогда, когда эти законы наделяют его неконституционными полномочиями. На Конституцию ссылаются лишь тогда, когда это выгодно, а когда это невыгодно, о ней просто забывают.
Третий: обращение в Конституционный суд с просьбой проверить положение ч. 1 ст. 11 закона о ГБР на конституционность. Субъектами такого обращения могут выступить, в частности, президент, 45 народных депутатов, уполномоченный Верховной Рады по правам человека. При желании этих субъектов данное обращение может пойти в КС уже через два-три дня. Правда, в КС процесс его рассмотрения может затянуться на неопределенное время, да и нет уверенности в том, что он сможет адекватно оценить это положение закона на соответствие Конституции. Ведь оно касается президента, к которому КС традиционно относится по-особенному.
Причина — в попытке взять ГБР под политический контроль
Собственно, такая ситуация с законодательным определением порядка назначения директора ГБР не должна была возникнуть в принципе. Она стала возможной лишь по одной причине — попытка установить над ГБР политический контроль. Нет сомнений в том, что еще на этапе принятия закона, когда в его положения сознательно закладывался неконституционный порядок назначения директора ГБР, уже существовала договоренность о политическом распределении руководящих должностей в этом органе. Именно под это распределение и была сформирована конкурсная комиссия.
На сегодняшний день уже определены конкретные лица, которые возглавят ГБР. Вопрос сводится лишь к тому, кто из них займет должность директора ГБР, а кто станет его заместителями. У каждого из потенциальных победителей конкурса есть свое мощное лобби, которое убеждает главу государства отдать преимущество именно их кандидату. Он еще думает, давая возможность каждому из претендентов (и их патронам) доказать свою безусловную лояльность. Зная этих кандидатов, я мог бы дать свою характеристику каждому из них с точки зрения соответствия должности, на которую они претендуют. Но сейчас не считаю возможным это делать, во избежание обвинений в постороннем влиянии на комиссию. Это можно будет сделать, когда она формально определится со своим выбором. Ведь если процесс будет идти так, как он идет сейчас, то не останется ничего иного, как из имеющихся реальных кандидатов отдать преимущество относительно лучшему из них.
Кроме того, в последнее время на Банковой наблюдается новый подход в реализации кадровой политики, который, безусловно, найдет свое отображение при назначении директора ГБР. Речь идет о стремлении президента диверсифицировать свое влияние на ситуацию в государстве. Он не хочет сосредоточивать в одних руках (пусть даже проверенных и надежных) руководство всей правоохранительной сферой. И совсем не по причине недоверия к нынешним «кураторам» правоохранительных органов. А потому, что такая концентрация становится уже неэффективной. Во-первых, действующие «кураторы» в значительной мере дискредитированы в общественном сознании, и весь негатив их деятельности ему придется с ними разделить. Во-вторых, расширение их круга за счет новых преданных «помощников» объективно укрепляет позиции гаранта, а также создает нужную ему внутреннюю систему сдерживаний и противовесов, с помощью которой можно крепко держать в руках свое окружение и обезопасить себя от его самодеятельности.
Быть или не быть?
Кроме того, на сегодняшний день на высшем государственном уровне окончательно не решен вопрос о том, что лучше — запускать ГБР или оставить на неопределенное время функцию досудебного расследования за ГПУ. Высшее политическое руководство государства все еще решает эту дилемму. Тем более что сейчас есть некоторые недоразумения между генпрокурором и «кураторами» ГПУ с Банковой, которые привыкли, что их указания подлежат быстрому и безусловному выполнению. На окончательную определенность в этом вопросе влияет и то, что, по их замыслу, ГБР должна поглотить НАБУ. И для этого нынче складывается благоприятная ситуация, поскольку с потерей (по известным причинам) серьезной внешней поддержки политические позиции НАБУ внутри страны существенно ослабели. Именно в контексте разворачивания событий по такому сценарию нужно рассматривать манипуляции, имевшие место в прошлый четверг в Верховной Раде относительно избрания кандидатуры в состав комиссии по проведению независимого аудита эффективности деятельности НАБУ.
Если же чаша весов склонится в сторону запуска ГБР, то это сделают довольно быстро. Тем более что кандидатам осталось пройти не так уж и много проверок. Из важных проверок — это полиграф, который в умелых руках может также давать нужный результат.
Конфликт вокруг состава конкурсной комиссии может быть использован, в частности, для того, чтобы изменить расстановку персоналий в руководстве ГБР. Но, подчеркиваю, это никоим образом не решает проблему неконституционного порядка назначения руководителя данного ведомства. К величайшему сожалению, Конституция для руководства государства так и не стала основой его деятельности. Определяющим для него являются политические договоренности, базируемые на личных интересах. А новообразованному ГБР заранее уготована роль инструмента для удовлетворения этих интересов. Как и остальным уже существующим правоохранительным структурам. Вместе с тем широко разрекламированные реформы в правоохранительной сфере, построение правового государства, курс на евроинтеграцию — это всего-навсего трюк по отвлечению общественного внимания.
Итак, возникает закономерный вопрос: нужно ли Украине такое ГБР? По моему глубокому убеждению, именно такое, которое создают неконституционным способом, однозначно не нужно. Потому что оно несет в себе большие риски и опасности, способные перечеркнуть все положительные общественные ожидания, связанные с этим органом. И все же сегодня еще есть небольшая возможность исправить ситуацию и создать действительно эффективный политически независимый орган досудебного расследования, который будет играть ключевую роль в правоохранительной системе Украины. И эту возможность надо попробовать реализовать. Начинать нужно с неотложных законодательных изменений — приведения закона о ГБР в соответствие с Конституцией.
- Информация о материале
Суд призначив 5 років позбавлення волі умовно колишньому працівнику ПАТ «Реал банк» Ользі Шеєнко, яка у складі злочинної організації під керівництвом біглого бізнесмена Сергія Курченка була причетна до заволодіння 787,39 млн грн. Національного банку України та 5,91 млрд грн. ПАТ «Реал банк». Про це свідчить вирок Дарницького районного суду м. Києва від 8 лютого.
У 2013 році Шеєнко дала згоду на участь у злочинній організації Курченка і була прийнята на посаду фахівця сектору роботи з позичальниками відділу безпеки управління безпеки «Реал банку», не маючи для цього відповідних знань та досвіду.
В подальшому керівник банку Володимир Агафонов усунув працівників відділу кредитування управління фінансових ресурсів від виконання цих обов’язків і поклав їх на двох підлеглих, в тому числі і на Шеєнко.
З квітня по грудень 2013 р. Шеєнко, допомагаючи заволодіти коштами НБУ, підписала неправдиві акти огляду запропонованих в заставу «Реал банку» нафтопродуктів (бензин, дизельне паливо, скраплений газ тощо) фіктивних фірм, підконтрольних групі Курченко.
На підставі цих документів Агафонов та ще один лідер угрупування видали та пролонгували фіктивні кредити, які не були забезпечені майном. В результаті Нацбанку було завдано збитків на 787,39 млн грн.
За подібною схемою, підписуючи у 2013-2014 рр. неправдиві акти огляду нафтопродуктів фіктивних фірм, які були запропоновані в заставу ПАТ «Реал банк», Шеєнко допомогла найближчому оточенню Курченка вивести з «Реал банку» на інші фіктивні фірми кошти вкладників та клієнтів «Реал банку» на загальну суму 5,91 млрд грн. (3,70 млрд грн., $189 млн та 23 млн євро).
Шеєнко уклала угоду з прокурором про визнання винуватості і отримала 5 років позбавлення волі умовно з іспитовим строком 3 роки. Суд врахував пом’якшуючі обставини обвинувачуваної: щире каяття та активне сприяння розкриттю злочинів.
Ольга Шеєнко з 2013 і до цього часу значиться засновником ТОВ «Азовські курортні проекти».
«Реал банком» володіли бізнесмен Сергій Курченко і компанії «Сім’ї» біглого екс-президента України Віктора Януковича.
Фонд гарантування вкладів фізичних осіб в минулому році ввів тимчасову адміністрацію в «Реал банк» на підставі рішення Нацбанку про визнання банку неплатоспроможним. Фонд продовжив термін здійснення процедури ліквідації ПАТ «Реал Банк» до травня 2017 року.
- Информация о материале
Останні кілька місяців соціальні мережі вивертало від тендерних скандалів. Мало не щодня ЗМІ та активісти повідомляють про фіктивні роботи чи неймовірно дорогі товари за казенний кошт. Така ситуація стала реальністю через законодавчу прогалину. Адже нова закупівельна система Prozorro – є. А ефективного держконтролю над торгами немає.
Сліпий Левіафан
Здійснення моніторингу закупівель для попередження порушень покладено на Державну аудиторську службу. Втім, порядок моніторингу не визначений і офіційно не закріплений в жодному документі.
Через це аудитори не можуть ефективно реагувати на повідомлення громадян про корупцію на тендерах. А ті вимоги по усуненню недоліків, які все ж направляються замовникам торгів, фактично мають силу рекомендацій. І в більшості випадків ігноруються тендерними комітетами.
Це підтверджується невтішною статистикою.
Упродовж 2016 року Держаудитслужба встановила на закупівлях порушень на суму 19,2 мільярдів гривень. Однак, попереджено підозрілих торгів всього на 4,7 мільярди гривень. Тобто, замовники торгів реагували лише на кожен четвертий сигнал від аудиторів.
Не віриться, але причиною такої патової ситуації стали ...реформи, які поступово просуваються в сфері публічних фінансів.
Рік назад вступив в силу революційний закон «Про публічні закупівлі«, який запровадив систему Prozorro. Цей же закон закріпив за Держаудитслужбою функцію моніторингу на вимогу Угоди про асоціацію з ЄС.
Щоправда, не визначив порядок проведення такого моніторингу.
Хоча тут треба вставити ремарочку. Функція моніторингу за аудитслужбою вперше закріплена ще в вересні 2015 року старим законом про державні закупівлі. Тому, фактично вже півтора роки контроль над тендерами по документах є – а на практиці немає.
«Моніторинг закупівель є важливою ланкою контролю за використанням публічних коштів в країнах Європейського Союзу. Проте, організація моніторингу закупівель, як, власне, і контролю – це є питання національного регулювання країн-членів Союзу, виходячи з національної системи законодавства, державного управління і навіть адміністративних традицій», – вважає Олександр Шатковський, заступник керівника проекту ЄС «Гармонізація системи державних закупівель України зі стандартами ЄС».
Власне, для старту самого моніторингу необхідні додаткові документи, які б визначили механізм контролю.
Закон про закупівлі передбачає, що порядок моніторингу має розробити та затвердити Міністерство фінансів, якому на час писання закону підпорядковувалися аудитори. Проте, в лютому 2016 року уряд перепорядкував аудиторську службу собі. Таким чином, Мінфін більше не указ.
Вихід із глухого кута в кабміні знайшли за допомогою депутатів профільного парламентського комітету з питань економічної політики. На базі комітету працювала робоча група,до складу якої увійшли аудитори, представники міністерств, депутати та громадськість.
Законопроект №4738, який і затверджує порядок моніторингу, був розроблений та ще в травні 2016 року зареєстрований. Станом на сьогодні документ доопрацьований і готовий з комітету відправитися під купол Верховної Ради.
Нині задача №1 – роз'яснити суспільству основні положення документу, аби він не загубився серед численних популістських ініціатив, які виштовхують дійсно державницькі документи з порядку денного.
Кесарю – кесареве
У разі швидкого прийняття законопроекту № 4738 стабілізується ринок публічних закупівель, який здригається від корупційних скандалів. Закономірно, бюджетні гроші будуть витрачатися під прозорим державним контролем. Адже основна мета документу – попередження порушень на тендерах.
Полегшення відчують і організатори торгів через зменшення перевірок за результатами проведених закупівель.
Документ містить чітко визначені підстави проведення моніторингу по конкретним торгам, а саме:
1) негативні сигнали за сукупністю автоматичних індикаторів ризиків;
2) інформація про порушення від інших органів влади;
3) повідомлення у ЗМІ;
4) самостійно виявлені порушення аудиторами на порталі Prozorro.
Що стосується автоматичних індикаторів ризиків, то передбачається створення відбору підозрілих тендерів за певними критеріями на порталі Prozorro. Перелік таких тендерів регулярно надходитиме в Держаудитслужбу.
«Ми проаналізували результати у сфері публічних закупівель, долучили фахівців і громадськість та розробили законопроект, який дозволить забезпечити системний моніторинг на підставі аналізу інформації про тендери, а також створить умови для узагальнення видів порушень, виявлених при здійсненні моніторингу», – наголошує голова профільного парламентського комітету з питань економічної політики Андрій Іванчук.
Варто зазначити, що весь процес моніторингу по конкретним торгам триватиме онлайн протягом 30 днів. Усі етапи моніторингу будуть зафіксовані на порталі Prozorro. Будь-хто з ними зможе ознайомитися.
Коли ж паралельно за скаргами учасників торгів розпочне перевірку Антимонопольний комітет – Держаудитслужба скасовує власний моніторинг тих самих питань, аби не дублювати діяльність.
За результатми моніторингу складається довідка, яка також оприлюднюється на порталі Prozorro. Протягом п'яти робочих днів після оприлюднення довідки, організатор торгів має оприлюднити інформацію, яка скасовує або спростовує порушення.
Якщо порушення не припинено, аудитори отримують право на проведення повної перевірки. Тим самим, усувається явище ігнорування вимог аудитслужби, про які йшлося вище.
«Головне, щоб такий моніторинг був збалансований, зокрема через розведення повноважень органу оскарження, у нашому випадку Антимонопольного комітету та контролера – Державної аудиторської служби. Ну і звичайно, важливо буде зберегти виважений обґрунтований підхід при визначенні автоматичних індикаторів ризику та порядку їх застосування», – додає Олександр Шатковський.
Висновки
Запровадження моніторингу закупівель є нагальним державницьким питанням, передбаченим чинним законом про закупівлі.
Даний механізм контролю, закладений в законопроекті №4738, покликаний протидіяти корупції на закупівлях до того, як бюджетні гроші отримає недоброчесний підприємець за згодою не менш недоброчесного замовника.
Важливо, що сам моніторинг відбуватиметься онлайн за чіткими процедурами у визначенні терміни. Це відкриває нові можливості для паралельного громадського контролю. Адже, публічні повідомлення громадян про підозрілі тендери є однією із підстав для початку аналізу аудиторами.
І головне, моніторинг закупівель вигідний для держави своїм очікуваним фінансовим результатом.
Можливо, якби Держаудитслужба отримали повноваження ще рік назад, то змогла би попередити порушень в закупівлях не на п'ять, а на двадцять мільярдів гривень.
- Информация о материале
Ровно год назад в Украине вступил в силу закон «О публичных закупках» (№922-19), предусматривающий проведение государственных закупок через систему публичных электронных закупок ProZorro. Но «заработал» он несколько позже. В частности, с 1 апреля закон вступил в действие для центральных органов исполнительной власти и монополистов, а с 1 августа - для всех заказчиков.
Новым законом предлагается осуществление госзакупок с применением двух конкурентных процедур регулирования: открытые торги и конкурентный диалог, а также одной неконкурентной - переговорной процедуры закупки.
Открытые торги осуществляются с обязательным проведением аукциона по низкой цене. При этом через ProZorro необходимо объявлять лишь сверхпороговые закупки (где сумма на приобретение товара одной категории или предоставление услуги превышает 200 тыс. грн в год, для работ - 1,5 млн грн в год). Когда же бюджет закупки меньше (она считается допороговой), проводить ее через ProZorro или нет, решает каждое госучреждение самостоятельно. Правда, есть регионы, где местные власти своим распоряжением обязали все госорганы закупаться исключительно через электронную систему.
Что касается процедуры конкурентного диалога, то она применяется в случае, если заказчик не может определить необходимые технические, качественные характеристики товаров и работ или определить вид услуг.
Торги с экономией
В любом случае, большая часть торгов в Украине все-таки открытая и осуществляется через ProZorro. Как сообщил член наблюдательного совета ProZorro, руководитель торговой площадки Zakupki.Prom.ua Николай Жандоров, на сегодня к системе присоединилось более 23 тыс. госзаказчиков и свыше 78 тыс. поставщиков. А за два года работы системы в целом (ProZorro работает с 12 февраля 2015 года, но до вступления в силу закона госучреждения и госпредприятия самостоятельно принимали решение, присоединяться к системе или нет. – Ред.) количество процедур, прошедших через нее, превысило 577 тыс. Их ожидаемая стоимость - более 399 млрд грн. При этом, если верить показателям сайта bi.prozorro.org, по состоянию на 20 февраля, государство сэкономило свыше 17 млрд грн.
С 2015 года и до сегодня самым активным регионом по количеству проведенных процедур остается Днепропетровская область - на ее счету 70 тыс. закупок. Главная причина такой ситуации, по словам Жандорова, позиция местных властей.
«Они приняли решение еще в августе 2015 года проводить через ProZorro все закупки с ожидаемой стоимостью от 3 тыс. грн. В итоге регион по итогам двух лет опередил своего ближайшего “конкурента” - Донецкую область - на 25 тыс. торгов», - подчеркнул он.
Высокий результат по количеству закупок в Донецкой области наблюдается из-за военных действий - область постоянно нуждается в закупках товаров и работ на восстановление объектов социальной и транспортной инфраструктуры, коммуникаций, жилья и систем обеспечения жизнедеятельности населения.
«На эти цели из государственного бюджета выделяются значительные средства и проводится много тендеров. Кроме того, для контроля за расходами был принят отдельный закон, который всех без исключения государственных заказчиков в Донецкой области обязал проводить закупки в электронном виде - не с 1 августа 2016 года, как по всей стране, а еще с мая», - рассказал Жандоров.
Чаще всего через ProZorro закупали продукты питания и напитки - в этой категории прошло почти 45 тыс. конкурентных торгов. На 10 тыс. тендеров меньше пришлось на приобретение медоборудование и фармпродукции. И замыкает первую тройку по уровню спроса офисная и компьютерная техника (около 27 тыс. торгов). Интересно, что в 2015 году чаще всего через систему покупали именно офисную и компьютерную технику. А вот продукты питания, которые в 2016 году возглавили рейтинг спроса, годом ранее даже не входили в топ-3.
Самая высокая конкуренция за два года сформировалась в категории финансовых и страховых услуг - в среднем в одни торги приходит 4,5 участника. На втором месте по этому показателю - печатная и сопутствующая продукция с 3,29 участниками, а на третьем - электротехническое оборудование и аппаратура - 3,26 участника.
«Однако, к сожалению, далеко не во всех категориях конкуренция настолько активная. На сегодня средний показатель по системе - 2,45 участника в тендере, а в треть торгов и вовсе приходит всего один поставщик», - отмечает Жандоров.
В обход системы
Казалось бы, что может настораживать тех же поставщиков или представителей госсектора в электронной коммерции? Ведь, как говорят ее инициаторы, она совершенно прозрачна, а у поставщиков есть все возможности защитить свои права либо в АМКУ (при сверхпорговых закупках), либо в Комитете по рассмотрению обращений, в который входят представители общественности.
Как оказалось, потенциальные участники электронных торгов все еще боятся пресловутого «человеческого фактора». Ведь желание причастных к госзакупкам чиновников набить карманы за государственный счет никуда не делось, а способов это сделать уже нашли предостаточно.
Например, одна из самых простых схем – это участие в тендере «псевдофирм», которые сбивают цену, а в случае победы, ни с того, ни с сего отказываются подписывать договор с заказчиком. В таком случае или же подписывается договор со следующим за победителем, или же нужно проводить тендер заново.
Ярким примером участия явно фиктивных лиц может служить один из последних тендеров, которые проводил Нацбанк по закупке юруслуг. В этом аукционе победителем стала компания «Весомый аргумент», которая готова была предоставить услуги НБУ за 59,9 грн. В итоге, как и ожидалось, тендерный комитет регулятора отклонил это тендерное предложение, поскольку оно не соответствовало условиям тендерной документации. А поскольку в конкурсе приняло участие 19 компаний, то следующим наиболее экономически выгодным предложением по критерию «цена» стало тендерное предложение адвокатской компании «Гвоздий и Оберкович», которое предложило 10 тыс. грн. Но эта компания отказалась от подписания договора.
В итоге, как пишет FinClub, право перешло к третьему участнику с наилучшей ценой – компании «Касьяненко и Партнеры», которые предлагали обслужить НБУ за 27,02 тыс. грн (на старте сумма предложения компании составляла 341 тыс. грн). В итоге, НБУ сэкономил более 484 тыс. грн, ведь изначально он был готов заплатить 511,5 тыс. грн.
Вторая схема манипуляций с госзакупками – попытка «спрятать» в электронной системе тендер, чтобы потенциальные участники не смогли его найти, а «доверенные» поставщики, конечно же, все узнали вовремя. Для этого обычно пишут название тендера с грамматическими ошибками, например, «Закупка машын», квалифицируют это не как автомобильный транспорт, а как «Электрооборудование, прочее», подгружают нечитабельную тендерную документацию и объявляют тендер, в надежде, что его не заметят другие участники, а найдут только «свои люди».
Также можно прописать в требованиях к участникам столь дискриминационные условия, что им будут отвечать всего один-два потенциальных подрядчика на рынке. И, конечно же, это будут исключительно «свои» компании.
Еще один способ привести на тендер только «нужных» подрядчиков - выделить для подачи предложений очень короткий период времени, всего несколько часов. Например, объявить тендер поздно вечером, а на утро уже провести торги и объявить победителя. Последний пример, как писал «Укринформ», был с «Укрзализныцею», которая поздно вечером объявила тендер на поставку постельного белья на сумму 999 тыс. грн, а утром следующего дня предприятие уже подписало договор. Однако под давлением центра противодействия коррупции договор пришлось расторгнуть.
Правда, эксперты обращают внимание, что такой способ сейчас вряд ли возможен, ведь законом были установлены минимальные сумма и срок закупки: ожидаемая стоимость - не менее 3 тыс. грн, продолжительность тендера - не менее двух дней. Это сделало невозможным значительное количество злоупотреблений в системе.
Но буквально недавно вспыхнул другой скандал, попахивающий злоупотреблениями. Та же «Укрзализныця» подняла стоимость закупки дизельного топлива по контракту с поставщиком на 10%.
«Раньше все на рынке знали, что «Укрзалізниця» – это плюс $100 к рыночной цене на тонне дизтоплива. Поэтому за этого поставщика постоянно шла кулуарная борьба. Сейчас мы видим, что эти закупочные цены вошли в рыночное поле. Однако, после тендера в игру вступают клерки. Они, вполне в рамках закона, идут на пересмотр условий и, как в данном случае, соглашаются на цену на 10% выше. А в рамках «Укрзалізниці» – это десятки миллионов гривен», - отмечает директор «Консалтинговой группы А-95» Сергей Куюн.
По его словам, основная задача реформирования системы госзакупок – максимально отодвинуть чиновников от принятия решений, а также внедрить формульное ценообразование. Тогда цена на закупаемый товар будет определяется автоматически (с учетом колебаний курсов и других факторов), а не как посчитал клерк.
Еще один вариант обхода системы обеспечили нечистым на руку чиновникам «допороговые» закупки. Теперь, чтобы избежать электронных торгов либо провести на них своих людей госструктуры разбивают крупный заказ на более мелкие, которые проходят в обычном режиме.
Например, по данным Центра «Эйдос», чиновники областных центров уже потратили 300 млн на коммуналку через систему ProZorro и 700 млн - без всяких конкурсов. Именно в «допороговых» торгах наибольшее количество случаев завышения реальных цен закупленных товаров. И на это практически никто не может повлиять.
Таким образом, несмотря на то, что с IT-шной точки зрения система ProZorro защищена отлично, «обойти» ее позволяют стандартные неIT-шные методы.
«Сегодня неIT-шные факторы в системе госзакупок на порядок важнее, чем если бы мы получили индульгенцию от Билла Гейтса, что ProZorro идеально защищена. Потому что уже есть конкретный пример с ГП «Внешторгиздат Украины», которое ранее заведовало единой площадкой торгов, и которое уличили в многократных манипуляциях с данными. Какие-то данные они публиковали, какие-то скрывали, выставляли на сайт, но гораздо позже для того, чтобы кто-то смог принять участие в тендерах, а кто-то нет. СБУ тогда возбудило против ГП уголовное дело. Хотя вся эта система обладала на то время пресловутыми сертификатами Госпецсвязи», - привел пример глава правления в Transparency International Ukraine Андрей Марусов.
В то же время первый заместитель министра экономического развития и торговли Максим Нефьодов сообщил «Апострофу», что за 4 тыс. тендеров в день на ProZorro можно увидеть что угодно, любой вариант нарушений, который только может прийти в голову. Но бороться с ними власть может в большей мере статистически.
«Может оно как-то звучит цинично, но наша задача бороться с ними статистически. Мы не можем добиться, чтобы у нас было 4 тыс. идеальных тендеров в день. Наша задача - добиться, чтобы доля тендеров, которые мы оцениваем, как не очень качественные, со временем снижалась. Тогда это будет означать, что мы хорошо делаем свою работу», - резюмировал он.
- Информация о материале
Страница 272 из 1561
